连平：内循环为主体下，讨论扩张性财政政策退出为时过早

随着外部环境日趋复杂，不稳定性和不确定性明显增加，我国的财政政策更加积极并注重实效。当前，扩张性财政政策的重心发生了怎样的变化？内循环为主体下的积极财政政策会有哪些制约因素？还有多大的拓展空间？这一系列问题需要引起关注。

一、扩张性财政政策的重心转向政府支出

扩张性财政政策的首要功能在于逆周期调节，但2020年政策的重心与前两年有明显区别。2018~2019年，政策着力点主要放在财政收入端，目的是增加市场主体的留存收益，提高其投资或消费的积极性，进而有效激发市场活力。而2020年上半年，国民经济遭受新冠肺炎疫情的严重冲击，“保就业”“保民生”和“保市场主体”成为支撑复工复产的先决条件。因此，扩大政府支出规模因其成效立竿见影，从而成为扩张性财政政策的首选。事实证明，这一转变对全国范围内生产活动重启和国民经济复苏产生了至关重要的作用。2020年下半年，这种作用将会得到进一步发挥。

2018年三季度后，国内GDP增速重回下降趋势，扩张性财政政策主要在财政收入端逐步发力，重要举措是减税降费。2018年个人所得税改革和2019年增值税改革无疑是其中的焦点。前者主要内容包括：工薪税税率级距优化，费用扣除标准提升；同时设立与教育、医疗和住房相关的专项扣除；提高个人所得税综合征税程度，合并不同应税收入适用税率表。后者则将最高两档税率分别下调3个和1个百分点。改革还配套实施了生产生活性服务业加计抵减、试行增量留抵税额退税制度等政策。

上述两项减税政策均在短期内收到了较为积极的效果。研究显示，个税改革使得工薪人群的个税覆盖比例从46.9%下降至23.4%；专项附加扣除将降低中低收入群体的税负，其中子女教育专项扣除影响最大，另外则是来自住房贷款利息支出的扣除。

2018年个人所得税较有力度的改革为2020年疫情冲击下的民生保障提前作了准备，有助于缓解疫情冲击给家庭收入带来的压力。据测算，2019年4~12月，增值税改革累计带来税收降减8609亿元，财政支出的作用更多地体现在配合推进经济结构调整上。为了加快三四线房地产行业库存去化，2018~2019年地方政府专项债券中土地储备和棚户改造债券合计占比分别达到44.1%和54.4%。可见，2018~2019年财政政策取向积极，重心偏向收入端，措施以减税降费为主，对这一阶段经济运行在合理区间发挥了重要的支撑作用。

2020年上半年，新冠肺炎疫情对国民经济正常运行产生了极大的负面冲击，“保就业”“保民生”“保市场主体”，进而推动复工复产和经济复苏需要效果立竿见影的“猛药”，因此扩张性财政政策的重心落在支出端。2020年政府债券发行额度较去年大幅上升，全年计划发行地方政府专项债券3.75万亿元，较去年增加1.6万亿元。同时，新增发行抗疫特别国债1万亿元。截至6月30日，抗疫特别国债已累计发行了2900亿元；地方政府专项债已发行22978亿元。下半年抗疫特别国债和地方专项债余额都将在三季度全部完成发行。

考虑到资金筹集到运用存在一定时滞，下半年财政政策落地力度应该比上半年来得大。尤其值得关注的是，2020年财政赤字率安排3.6%以上，为下半年可能出现新的不确定性冲击，留出了可供应对的财政政策空间，是合理的前瞻政策安排。

下半年资金使用将主要侧重于“两重一新”的重大基础设施项目建设，优先保障在建项目，避免半拉子工程。抗疫特别国债将通过特殊转移支付机制下达至县市，主要用于“保就业”“保基本民生”“保市场主体”；7000亿元通过政府性基金转移支付下达至县市，主要用于公共卫生和重大疫情防控救治体系建设、应急物资保障体系建设等基建项目，部分资金可作为项目资本金。地方政府专项债券融资的首要去向是基建。据统计，上半年发行总额的35.44%直接用于基础设施及相关项目的建设，而产业发展和城乡发展等项目中相当比例的资金也将投向该领域（图表1）。预计全年基建投资占专项债券比重将接近或超过一半。下半年以支出为重心的积极财政政策将对基建投资乃至整个固定资产投资带来强有力的推动。

由此可见，2020年扩张性财政政策偏重于通过扩大政府支出推动和支持全国范围内生产活动重启和国民经济复苏。下半年，政府支出仍将扮演关键角色，继续为国内经济发展保驾护航。据测算，在经济增速下行阶段，中国政府支出乘数约为0.85。据此预计新增1.6万亿元地方政府专项债和1万亿元特别国债能够在未来拉动GDP增量约为2.2万亿元。更加积极有为的财政政策将会显现更多的实效。

二、扩张性财政政策的成本分析

扩张性财政政策会产生成本，有必要展开分析。随着财政预算赤字进一步扩大，政府部门杠杆率提升是财政支出短期大幅增加的直接结果。相较减税带来的财政收入减少，支出增加会导致预算赤字和政府部门杠杆率上升。自2019年起，我国财政预算赤字率明显上升，2020年突破3.6%几无悬念，增速有进一步加快的趋势（图表2）。2020年6月，中央政府、地方政府和政府部门整体杠杆率较2019年末分别上升1.0、3.0和4.0个百分点，达到17.8%、24.5%和42.3%（图表3），三者均为历史最高水平。